por Vivimos en una era de transformaciones rápidas y desafíos significativos que ponen a prueba la estabilidad y funcionalidad de nuestras instituciones políticas, elementos cruciales para asegurar una gobernanza eficaz y la continuidad de la democracia. Adam Przeworski define «crisis» como aquellos momentos en los que el statu quo se torna insostenible y es imperativo decidir un cambio hacia algo nuevo. Esta conceptualización es especialmente relevante hoy, ya que la democracia y las instituciones políticas -no solo en Argentina, sino en toda la región latinoamericana- enfrentan múltiples retos que comprometen su capacidad de servir efectivamente a la ciudadanía.
Según el último informe de Latinobarómetro titulado “La recesión democrática de América Latina”, apenas el 37% de los argentinos y un 28% en promedio en la región están satisfechos con la democracia en 2023. Este estudio también destaca un preocupante incremento en la preferencia por regímenes autoritarios en varios países desde 2020 hasta 2023, con la notable excepción de Panamá. Estos hallazgos subrayan la necesidad urgente de observatorios dedicados a las instituciones políticas que puedan monitorear estas tendencias y contribuir a fortalecer nuestros sistemas democráticos.
Por eso, desde el Instituto Moisés Lebensohn, lanzamos el Observatorio de Instituciones Políticas, una iniciativa que busca crear un espacio de análisis y seguimiento de la relación entre distintas instituciones políticas del país y la región, con el fin de promover una democracia más efectiva y representativa.
A continuación, vamos a explorar nuestra primera entrega, fruto del trabajo de nuestros miembros permanentes y voluntarios. Analizaremos la presidencia de Javier Milei, considerando sus 130 días en el cargo; exploraremos sus medidas más polémicas y evaluaremos qué se puede esperar de su gestión, vista como la más débil en materia institucional desde el retorno de la democracia. En el apartado internacional, indagaremos brevemente en la relación entre Milei y su Canciller, Diana Mondino, así como la interacción de la ministra con la burocracia de la Cancillería, en especial, los embajadores. Por último, discutiremos la dinámica entre los gobernadores y el poder central, un tema crucial especialmente en el contexto del reciente Pacto de Mayo propuesto por el Presidente de la Nación.
Todas tus sugerencias, comentarios y aportes son más que bienvenidos. Te invitamos a que nos contactes vía email y disfrutes de este trabajo preliminar.
La presidencia de Javier Milei
Milei asumió la Presidencia de la Nación hace 131 días. En este lapso de tiempo, ha modificado su gabinete, intentó aprobar infructuosamente una Ley Ómnibus y emitió un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) que modifica y deroga una multiplicidad de regímenes normativos. En el medio, una gran fragmentación política y un clima de nueva polarización van tiñendo el panorama argentino.
Gabinete
Los presidentes en Argentina tienen fuertes poderes de designación y destitución de ministros, facultad que ejercen de manera unilateral y exclusiva, salvo contadas excepciones, como el caso del jefe de Gabinete que puede ser objeto de una moción de censura, aunque con criterios extremadamente rigurosos. Tienen la potestad de reorganizar los ministerios según su voluntad, burlando incluso la Ley de Ministerios mediante Decretos de Necesidad y Urgencia, luego ratificados por el Congreso. Este control absoluto sobre la estructura burocrática del Estado le confiere un poder sin igual.
El recurso del gabinete se convierte así en una herramienta poderosa que le permite manejar la agenda política, asegurar la gobernabilidad, forjar alianzas, saldar deudas políticas, enviar señales estratégicas, priorizar temas de importancia y definir su estilo de gobierno. En última instancia, se erige como una pieza fundamental para afianzar las coaliciones legislativas y garantizar la eficacia de su gestión.
En el caso de Milei, su gabinete estuvo compuesto inicialmente por nueve ministerios más la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM). Seguidamente, por un reordenamiento interno, disolvió el Ministerio de Infraestructura y pasó a ocho carteras más la JGM. Viéndolo en perspectiva, se trata del gabinete con menos miembros que pertenecen al partido del presidente, La Libertad Avanza (LLA), el que menos ministros partidistas contiene y el de mayor porcentaje de independientes desde la vuelta de la democracia en 1983. Esto cobra sentido dado el discurso anti-política de Milei y la escasa institucionalización de LLA como fuerza política, contando con escasos cuadros para aportar a la administración. No obstante, se destaca la presencia de dos ministros del Propuesta Republicana (PRO), incluyendo a la presidenta del partido como titular de la cartera de Seguridad, evidenciando una alianza con los amarillos que se extiende no sólo al Congreso de la Nación, apoyando iniciativas del gobierno nacional, sino también ocupando diversos cargos en la Administración Pública Nacional (APN).
Comparativa de gabinetes desde 1983 a la fechaCongreso
Las elecciones legislativas son momentos clave en la vida política de una nación, ya que definen la representación popular y los equilibrios de poder en el Congreso. En este sentido, la composición actual del Congreso argentino refleja el resultado de las elecciones celebradas en octubre del año pasado, las cuales implicaron la renovación de la mitad de la Cámara de Diputados y 24 de las 72 bancas del Senado. Este proceso electoral ha dado forma a un escenario legislativo hiperfragmentado, reflejando la irrupción de LLA como un tercer espacio que rompió con el bicoalicionismo entre Juntos por el Cambio (JxC) y Unión por la Patria (UxP) que venía dominando el escenario político desde 2015.
Es importante destacar que la otra mitad de los diputados en ejercicio asumieron sus cargos en 2021 y tienen mandato hasta diciembre de 2025, mientras que en el Senado hay 24 senadores con mandato vigente desde 2019 hasta 2025, y otros 24 con mandato desde 2021 hasta 2027. Esta distribución temporal de mandatos establece un marco institucional que influye en la dinámica legislativa y en la toma de decisiones en el ámbito parlamentario.
El proceso de renovación legislativa del año pasado también implicó la elección de senadores nacionales en diversas provincias argentinas, como Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, San Juan, San Luis y Santa Cruz. Además, cada uno de los 24 distritos del país renovó la mitad de sus diputados, lo que refleja el carácter federal del sistema político argentino y la diversidad de intereses y representaciones regionales en el Congreso.
En cuanto a la distribución de bancas, la agrupación política que obtuvo el mayor número de escaños tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado fue UxP, que se constituyó como la primera minoría en ambas cámaras. JxC, que hubiera sido la segunda minoría tanto en Diputados como en Senadores, implosionó dado el acercamiento del PRO al gobierno nacional, dando nacimiento a los bloques de la Unión Cívica Radical (UCR), PRO, Hacemos Coalición Federal (HCF), Producción y Trabajo (PyT) y el monobloque del partido tucumano Creo (CREO) en la cámara baja y los bloques Cambio Federal, PRO, UCR y los monobloques Comunidad Neuquén y Por la Justicia Social (PJS) en la cámara alta.
El escenario presente es de alta fragmentación. Además, ni el oficialismo ni la oposición pueden constituir mayorías absolutas en ninguna cámara. Si bien en un sistema multipartidista, la búsqueda de acuerdos y alianzas es esencial para la gobernabilidad y la estabilidad política, eso no parecería ser el camino tomado por Milei, quien vió naufragar la aprobación del proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos (también llamado Ley Ómnibus) en la cámara baja debido a su escasa voluntad para negociar con las otras fuerzas políticas.
Composición de la Cámara de DiputadosVale la pena mencionar que, desde la vuelta de la democracia, el contendiente legislativo de los presidentes ha tendido a ser minoritario. Sin embargo, con excepción de Fernando de la Rúa y Mauricio Macri, todos han tenido mayoría o cuasimayoría (el control del 45% de las bancas) en, al menos, una cámara. En el caso de Milei, no tiene ni mayoría ni cuasimayoría en ninguna cámara. Además, se trata del presidente con el contendiente legislativo más pequeño desde 1983, contando con 38 diputados de 257 y 7 senadores de 72.
Contingente LegislativoDecretos de Necesidad y Urgencia (DNU)
De acuerdo al diseño constitucional argentino, el presidente tiene escasos poderes institucionales para intervenir en el proceso legislativo ordinario (Ej.: no tiene iniciativa exclusiva), pero cuenta con los decretos de necesidad y urgencia (DNU), una herramienta que le permite legislar de manera unilateral – con restricción en materia tributaria, penal, de partidos políticos y electoral- en situaciones de emergencia sin tener que pasar por el Congreso.
En el caso de Milei, hasta el día de la fecha, el jefe de Estado libertario ha firmado 20 DNU en cuatro meses, es decir, 5 DNU por mes de gobierno. Dado el contexto de gran fragmentación, minoría y debilidad legislativa, sumado al discurso anti-política del gobierno nacional, el presidente optó por esta vía para evitar el diálogo y no hacer concesiones con las fuerzas políticas, y de esta manera imponer sus condiciones (alejándonos de principios republicanos y aproximándonos a una actitud absolutista) . De seguir con esta tendencia hasta el fin de su mandato, sería el segundo presidente que más ha usado esta herramienta.
El DNU más emblemático de Milei es el “DNU 70/2023: Bases para la reconstrucción de la economía argentina”. En sus 16 títulos y 366 artículos, modifica y deroga una multiplicidad de regímenes normativos. No obstante, si bien entró en vigencia el 30 de diciembre de 2023, el DNU 70/2023 puede ser anulado.
De acuerdo a la Ley N° 26.122, el Congreso se expide sobre la validez de los DNU a través de una comisión bicameral que emite un dictamen para que se trate en Diputados o Senadores. También puede tratarse directamente en una de las dos cámaras, vencido el plazo de 10 días que tiene la bicameral para expedirse. Asimismo, puede haber una aprobación tácita, es decir, ni la bicameral ni Diputados o Senadores tratan el DNU y, por tanto, queda vigente.
En el caso del DNU 70/2023, la vicepresidenta, Victoria Villarruel, convocó a tratarlo en la Cámara Alta, donde fue rechazado. Sin embargo, para que el DNU sea efectivamente anulado, debe también ser rechazado por la Cámara Baja. No obstante, eso todavía está por verse.
Cabe destacar que, contrario a lo que el gobierno nacional quiso instalar mediáticamente, el DNU 70/2023 no es el primer DNU en ser rechazado desde que fueron constitucionalizados en 1994 (y también es importante señalar que la discusión y conflicto generado pone el foco en lo cuantitativo, cuando es su Contenido el motivo que obliga a un discusion y analisis serio para su tratamiento) . En 2010, la Cámara de Diputados rechazó los decretos 2010/2009 y 298/2010 firmados por Cristina Kirchner referidos a la deuda pública y al pago de la deuda con reservas internacionales. En ambos casos, luego el Senado no los trató. En 2020, durante la presidencia de Alberto Fernández, la Cámara de Senadores reprobó los decretos 256/2015, 102/2017 y 1053/2018, todos efectuados por Mauricio Macri.
DNUs por presidenciasEl andar ambivalente de las relaciones internacionales en la era Milei
Entre el histrionismo, la grandilocuencia y los errores, Javier Milei cumplió desde lo discursivo, pero, ¿y desde los gestos diplomáticos?
En este apartado, consultamos el estado actual de la política exterior argentina, considerando declaraciones y acciones de los principales responsables de esta cartera del Estado argentino. Al mismo tiempo, nos preguntamos cuál fue el destino de la Cancillería como institución política.
Tanto el presidente Javier Milei como la Canciller Diana Mondino han desarrollado sus propias declaraciones en cuanto a la orientación de la política exterior durante la campaña del 2023. En la gran mayoría de los casos han coincidido, consideran que Argentina debe alinearse al mundo occidental, comparten la idea de la inserción internacional como un país liberal y hasta se alinean en tópicos más específicos como la no participación Argentina en BRICS, el alineamiento irrestricto a Israel, la redirección del Mercosur, entre otros.
Sin embargo, se encuentran diferencias en sus dichos de campaña, no tanto en términos ideológicos sino en términos de accionar político. Mientras Milei declaraba que no trabajaría con Lula Da Silva por considerarlo corrupto y comunista, Mondino indicaba en una reunión en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales que los vínculos entre Argentina y Brasil debían ser “entre países y no de presidentes”. (Dinatale, 2023)
Observamos que esta tendencia se mantiene en el gobierno. Mientras el presidente establece vínculos no tan diplomáticos con una gran variedad de mandatarios internacionales a través de Twitter, la canciller busca la forma de descomprimir las situaciones donde se provoca algún tipo de daño a través de los mecanismos tradicionales. Uno de los ejemplos más recientes de esta dinámica se desarrolló con el presidente colombiano, Gustavo Petro. Por un lado, Milei declaraba por la red social que se trataba de un “comunista y asesino”, por otro, Mondino intentaba ponerse en contacto con el embajador argentino en el país y planificaba una visita a Bogotá para renovar los lazos de amistad.
Este y otros eventos diplomáticos, como las fricciones con México y Brasil, generan nuevos interrogantes ¿Las declaraciones de Milei y el control de fuego de Mondino se pensaron como una lógica pactada previo a la toma de cargos? ¿Se tratan de fenómenos impredecibles sobre los que la Canciller, una vez ocurridos, debe realizar control de daños en términos de repercusiones diplomáticas?
El estado actual de Cancillería
Estas primeras observaciones nos llevan a pensar que, mientras que Milei busca desacreditar las instituciones internacionales a través de sus formas de relacionarse con el mundo, Mondino busca trabajar con las herramientas disponibles en el Estado. Es así como en su discurso de asunción como Canciller declaró “Hay que desplegar los recursos que ya tiene el Ministerio. Ustedes son esos recursos, vamos a tratar de potenciar al máximo a las personas que ya han tenido la experiencia, la preparación, la capacitación, y vamos a tratar de reducir todos los aspectos ideológicos” (Infobae, 2023).
Para corroborar las declaraciones de Mondino, elaboramos la figura 1 que representa el estado actual de las designaciones de embajadores realizadas por el gobierno.
Observamos en el mapa que, destinos donde era costumbre enviar embajadores políticos como España, Perú, Italia, Bolivia, entre otros, son ahora embajadas a cargo de diplomáticos de carrera para que ocupen estas posiciones. Los nombramientos políticos, es decir, aquellos embajadores asignados que no realizaron carrera diplomática, se concentran en las embajadas de interés para el presidente: Estados Unidos, Francia, Israel, India, Brasil y Paraguay. Además, el gobierno vuelve a marcar sus tendencias ideológicas al no nombrar embajadores en Cuba, Nicaragua y Venezuela debido a la particular situación socio-política que atraviesan cada una de estas naciones.
Designación de embajadores durante la era MileiA su vez, quedan aún vacantes algunas importantes embajadas. Por un lado, Dinamarca, Portugal, Reino Unido y Rusia son embajadas en las que se han removido los embajadores por parte del gobierno debido a cuestiones políticas y todavía no se sabe que sucederá con las dependencias. Por otro lado, Pakistán, Etiopía, Bélgica, Vietnam y Suiza han quedado vacantes ya que sus embajadores han sido convocados por la Canciller Mondino para ocupar cargos en el gabinete del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto como es el caso del Vicecanciller Leopoldo Sahores (Ex embajador de Pakistán) y Marcia Rosa Levaggi (Ex embajadora de Senegal) o fueron transferidos a otras embajadas.
Nuevamente, observar el panorama actual de la política exterior argentina del gobierno nos deja nuevos interrogantes. Aparentemente, Mondino cumple por lo pronto con la promesa que realizó en el Palacio de San Martín pero, ¿a qué se debe? ¿Cree realmente en los recursos humanos desarrollados por las instituciones argentinas o no considera tener el capital político para designar aún más embajadores extraordinarios?
El reciente inicio de la administración Milei nos deja con más preguntas que certezas. Desde el observatorio, seguiremos analizando las tendencias de la política exterior del gobierno mientras estudiamos su vínculo con las instituciones políticas nacionales.
La tensa relación entre la nación y las provincias
En la actualidad, el mapa político argentino está atomizado en términos partidarios. Mientras que en 1983 los gobernadores respondían a solo cinco partidos políticos (12 al justicialismo, 7 al radicalismo y 3 a partidos provinciales), hoy responden a 12 partidos distintos (7 al justicialismo, 5 al radicalismo, 3 al PRO y 9 a distintos partidos provinciales).
Gobernadores de Argentina 2024Según Colomer (1999), “la existencia de mayorías políticas diferentes y la cooperación entre el gobierno central y los gobiernos no centrales puede producir mayor utilidad social que el gobierno unificado”. Siguiendo esta frase, podemos advertir entonces que el primer supuesto se cumple. Siendo estrictos, hoy en Argentina existen mayorías políticas diferentes al gobierno central en todas las provincias, ya que La Libertad Avanza no tiene gobernaciones propias. Esta falta de representación subnacional del partido de gobierno llevó al presidente Javier Milei a la necesidad de tejer lazos con muchos gobernadores, peronistas y no peronistas, en pos de conseguir mayorías circunstanciales en el Congreso y de garantizar la gobernabilidad. Esto nos lleva a preguntarnos si se cumple el segundo supuesto de Colomer, el de la cooperación.
No hay dudas de que en los primeros meses de gestión, la relación de Milei con muchos de los gobernadores fue, por lo menos, tensa. Dicha relación se ve reflejada en el número de demandas judiciales que iniciaron las provincias contra el gobierno nacional durante su gestión, algunas de ellas por la afectación que supone el DNU y otras por recortes en las transferencias de fondos nacionales. Buenos Aires, La Rioja, La Pampa y Misiones presentaron demandas ante la Corte Suprema de Justicia, mientras que Río Negro y Santiago del Estero presentaron demandas ante la justicia federal de sus jurisdicciones. Por su parte, la provincia de Chubut inició demandas en ambas instancias.
Durante el último año del gobierno de Alberto Fernández, y en gran medida por la eliminación de la cuarta categoría del impuesto a las ganancias, la coparticipación cayó un 7,8% en términos reales respecto al 2022. En enero de 2024, la caída fue del 11%, llegando al menor valor en 9 años. Sin embargo, el mayor recorte se hizo sobre las transferencias no automáticas o discrecionales. En este caso, la merma de los fondos transferidos fue del 98%, y en el primer mes del año hubo 13 provincias que no recibieron ninguna transferencia, por lo que en esos casos la caída fue del 100%. Para contextualizar, tenemos que entender que de las 24 unidades subnacionales, los ingresos de siete de ellas dependen en más de un 80% de las transferencias de la Nación. Entre las más dependientes se encuentran La Rioja (el 90,9% de sus ingresos provienen de la Nación), Formosa (90,5%), Santiago del Estero (87,3%), Corrientes (86,5%), Jujuy (85,2%) y Chaco (83,7%).
Estructura de los ingresos de las provincias 2022Por otra parte, según figura en el Banco de Proyectos de Inversión Pública, el Poder Ejecutivo recortó en un 87,6% la ejecución de obras públicas con recursos nacionales, pasando de 2417 a fines de 2023 a tan solo 300 en febrero de 2024.
La tensión en la relación del Gobierno nacional con los gobernadores no fue sólo material, sino también discursiva. Milei está haciendo equilibrio entre el consenso y el conflicto; por un lado, convoca al Pacto de Mayo en Córdoba con la idea de acordar las bases para los próximos años de Argentina, y por el otro, dinamita dichos acuerdos con declaraciones confrontativas contra los gobernadores, algunos de los cuales siguen dispuestos a acordar en muchos de los puntos clave.
Volviendo a la idea de Colomer, no es posible encontrar en los primeros meses de la gestión de Javier Milei un sentido de cooperación entre las provincias y el Estado nacional. Esta relación está claramente atravesada por la dependencia estructural que tienen muchas de las provincias, por no decir la mayoría, de los recursos coparticipables y las transferencias de fondos de la Nación a los estados subnacionales. En este contexto, la dinámica que eligió Milei para su gobierno es clara; por un lado, intenta subordinar a los gobernadores a través de la dependencia estructural de las provincias, pero mientras tanto busca generar acuerdos en puntos claves de la economía con el fin de darle un marco de consenso a su gestión. El pacto de mayo es la cara visible de ello; caído el primer intento de aprobar la ley bases, y con la duda aún de si el DNU será rechazado o no por el Congreso nacional, el gobierno busca un escenario de pacto donde el contrato ya está escrito, solo queda firmar.