Errático, pragmático y concentrado. El primer aniversario de la presidencia libertaria

Decretos y vetos como estrategia de gobierno

Desde el inicio de su gestión, Javier Milei recurrió al uso de decretos de necesidad y urgencia (DNU) como una herramienta central para gobernar, una estrategia que refuerza su narrativa de eficiencia frente a un Congreso que considera “inoperante”. Con 49 decretos emitidos en menos de un año, Milei superó el ritmo de emisión de la mayoría de sus predecesores para su primer año, destacándose no solo por la cantidad sino también por el alcance de las medidas. Este nivel de actividad se asemeja a momentos de crisis, como la gestión inicial de Néstor Kirchner o el gobierno de Alberto Fernández durante la pandemia, pero en el caso de Milei, responde a una estrategia premeditada de consolidación de poder en un entorno legislativo adverso.

El DNU 70/2023 es un ejemplo de esta táctica. Con este decreto, Milei abordó temas tan diversos como la Ley de Alquileres, una reforma laboral, la creación de sociedades deportivas, entre otras medidas que modificaban de manera significativa el statu quo sin pasar por el filtro del debate legislativo. Aunque el Senado rechazó este decreto, su emisión envió un mensaje claro: la capacidad del Ejecutivo de actuar de manera unilateral para avanzar su agenda no está limitada por las normas políticas tradicionales.

Además de los decretos, Milei utilizó el veto presidencial de manera estratégica para reafirmar su autoridad y marcar límites a la oposición. En múltiples ocasiones, el presidente manifestó que no tolerará iniciativas que comprometan sus objetivos fiscales o reformistas, como ocurrió con el veto a la Ley de Financiamiento Universitario o la Ley de Movilidad Jubilatoria. Para sostener los vetos y los decretos, el presidente se valió de una serie de estrategias clásicas que abordaremos más abajo.

Un contexto de debilidad legislativa

El uso intensivo de decretos y vetos por parte de Milei no puede entenderse sin considerar el contexto político en el que opera. Con apenas 39 diputados sobre un total de 257 y 6 senadores de 72, el oficialismo enfrenta una de las situaciones de mayor debilidad legislativa desde el retorno de la democracia. Este panorama convirtió a los DNU en un instrumento esencial para avanzar en su agenda política, y a los vetos, en una herramienta defensiva para bloquear iniciativas de la oposición.

La literatura especializada destaca que los presidentes con baja representación parlamentaria suelen recurrir más frecuentemente a poderes unilaterales. No obstante, lo que distingue a Milei es su uso sostenido de estas herramientas en ausencia de una crisis estructural inminente, lo que lo posiciona como un caso singular en la política argentina reciente.

Impactos institucionales y políticos

El uso intensivo de poderes unilaterales tiene consecuencias significativas para el sistema político al erosionar la división de poderes y reducir el papel del Congreso como espacio de deliberación y consenso. En segundo lugar, refuerza la percepción de un presidencialismo “imperial”, una tendencia que socava la legitimidad democrática al concentrar el poder en el Ejecutivo.

Además, el abuso de DNU y vetos genera una dinámica de confrontación que dificulta la construcción de alianzas políticas estables. Aunque Milei logró avances en su agenda, como se verá en el siguiente punto, su dependencia de estos mecanismos plantea dudas sobre la sostenibilidad a largo plazo de su estrategia de gobernabilidad.

Más allá de los resultados inmediatos, el abuso de esta herramienta sienta un precedente preocupante para la política argentina. La combinación de poderes unilaterales con un discurso que deslegitima al Congreso no solo debilita las instituciones actuales, sino que también abre la puerta a futuros abusos de poder.

Relación con el Congreso: entre la confrontación y pragmatismo

La relación entre el presidente Javier Milei y el Congreso argentino fue una batalla constante por el control político. Con un bloque oficialista reducido, Milei desplegó una estrategia compleja para sortear las barreras legislativas, utilizando tanto la confrontación, como el pragmatismo y las concesiones políticas para construir una base parlamentaria funcional. Este enfoque combinó alianzas tácticas y el uso calculado del poder presidencial para formar lo que podría denominarse como un “escudo legislativo”, una herramienta indispensable para evitar que la oposición active procesos que podrían desestabilizar su gobierno, que, adicionalmente, le resultó útil para refrendar sus DNU y sus vetos. Así, el Poder Ejecutivo buscó constantemente aliados temporales que refuercen su capacidad de gobernar con bloques heterogéneos que, aunque no siempre comparten su visión ideológica, se alinean con el oficialismo en cuestiones críticas.

Un ejemplo paradigmático de esta estrategia es el camino sinuoso de la Ley Bases. Originalmente diseñada como una reforma estructural ambiciosa, el proyecto fue retirado ante el rechazo inicial del Congreso. Sin embargo, Milei, lejos de abandonar su iniciativa, reformuló la propuesta y ajustó su enfoque. De la confrontación constante pasó a la designación de Guillermo Francos como jefe de Gabinete, quien se había desempeñado previamente como Ministro de Interior y se manifestaba más dispuesto al diálogo, lo que marcó un cambio en la estrategia: se abrió un canal de conversación con bloques negociadores, como la Unión Cívica Radical, y se ofrecieron concesiones para garantizar su apoyo. Aunque la versión final de la ley fue mucho más acotada, su aprobación representó un triunfo significativo para el oficialismo.

La exploración de beneficios particulares a cambio de apoyo fue igualmente clave en estas negociaciones. Diputados cuya continuidad política dependía del apoyo del Ejecutivo fueron atraídos mediante una combinación de promesas de posicionamiento político futuro, lo que llamamos «favores menudos». Este enfoque refuerza lo señalado por estudios sobre legislaturas latinoamericanas: los legisladores con menores perspectivas de reelección suelen ser más proclives a alinearse con el Ejecutivo si perciben que esto puede garantizar su supervivencia política.

La erosión del rol legislativo

A principios de la gestión de Javier Milei, la composición legislativa llevaba a muchas preguntas sobre cuál sería la relación entre el Congreso argentino y el presidente, si esta sería más proactiva (impulsora de leyes y agenda política) o reactiva (de fiscalización y rechazo). Lo que hemos visto es que el gobierno pudo sostener su dominio. Y en su confrontación con el legislativo, debemos decir que el vencedor fue el presidente. Bajo esta dinámica, a la ya gran desafección ciudadana hacia el Congreso, se le suma una inacción que deja al Poder Legislativo debilitado, con una apariencia de incapacidad para actuar como un contrapeso efectivo al Ejecutivo. Esta percepción, aunque parcialmente atribuible a las estrategias del oficialismo, también refleja un problema estructural más amplio: la dificultad del Legislativo para construir una narrativa propia y ocupar un lugar central en el debate público.

Qué podemos esperar

El caso de Milei ilustra cómo un presidente puede transformar una debilidad inicial en una fortaleza táctica mediante el uso calculado de alianzas parlamentarias. Sin embargo, la pregunta central es si esta estrategia puede sostenerse en el tiempo. Las coaliciones basadas en intereses circunstanciales son volátiles y, en un entorno político tan polarizado como el argentino, mantener la cohesión del escudo legislativo podría convertirse en el mayor desafío del gobierno.

Si de las interacciones entre los distintos bloques podemos esperar que confluyan estrategias coalicionales o frentistas, el gobierno puede consolidar un bloque ampliado de más de “87 héroes”. Mientras acompañe la economía, más incentivos habrá para que quienes concedieron durante estos meses se alíen al gobierno en busca de mejorar su performance subnacional y en el Congreso.

El efecto acumulado de estas estrategias es una democracia que, aunque funcional en términos formales, enfrenta una creciente fragilidad en términos sustantivos. La concentración del poder en el Ejecutivo y la debilidad de los contrapesos legislativos debilitan las bases del sistema republicano, reduciendo el espacio para la negociación y el consenso. Esto, a su vez, afecta la percepción ciudadana de las instituciones democráticas, alimentando narrativas populistas que legitiman soluciones autoritarias como respuesta a los problemas del país.

En este contexto, el caso de Milei también evidencia la necesidad de reformas institucionales que fortalezcan el equilibrio entre poderes. Por ejemplo, una revisión de la ley de DNU para limitar su uso discrecional, o la introducción de mecanismos que refuercen la independencia del Congreso, podrían ser pasos importantes para restaurar la confianza pública y garantizar una mayor estabilidad política.

1° gabinete

Milei definió la estructura inicial de su gobierno mediante el DNU 8/2023, estableciendo un gabinete reducido con solo nueve ministerios más la Jefatura de Gabinete (JGM). Esta configuración, marcada por su minimalismo, respondió a la reducción del Estado sobre la que el presidente hizo referencia durante su campaña.

Como se argumentó en el primer informe del OIP, en perspectiva histórica, este gabinete de Milei destacó por no tener ningún miembro proveniente del partido del presidente, La Libertad Avanza (LLA), y por incluir el mayor porcentaje de independientes desde 1983. Este rasgo es coherente con el discurso anti-política que ha caracterizado a Milei, así como con la limitada institucionalización de LLA como fuerza política, que cuenta con pocos cuadros propios para ocupar roles de gestión.

2° gabinete

A menos de dos meses de gestión, el gobierno libertario enfrentó su primera crisis interna con la renuncia del ministro de Infraestructura, Guillermo Ferraro. Aunque oficialmente se argumentó que su salida respondía a razones personales, trascendió que estuvo motivada por filtraciones de información a la prensa. Esto llevó a la reformulación del gabinete que, mediante el DNU 195/2024, redujo el número de ministerios de nueve a ocho más la JGM y con el Ministerio de Economía absorbiendo la estructura de Infraestructura.

3° gabinete

En mayo de 2024, el gobierno sufrió su tercera reestructuración ministerial con dos hechos inéditos en la historia argentina: la renuncia más rápida de un jefe de Gabinete y la eliminación del Ministerio del Interior. Si bien voceros gubernamentales sostuvieron que el desplazamiento de Posse, quien estuvo 169 días en la gestión, se debió a una diferencia de criterios con el presidente Milei, los medios contradijeron la información oficial y afirmaron que la renuncia del jefe de Gabinete estuvo motivada por sospechas de espionaje dentro del propio gobierno, utilizando recursos de la Agencia Federal de Inteligencia (AFI). De esta manera, a través del DNU 484/2024, se redujo el gabinete a siete ministerios más la JGM, que pasaría a ser ocupada por Francos, mientras que la cartera de Interior perdería su rango ministerial para convertirse en una vicejefatura.

4° gabinete

La cuarta conformación del gabinete violeta se dio después de meses de especulaciones sobre el rol de Federico Sturzenegger en el gobierno. Sturzenegger, uno de los principales arquitectos del DNU 70/2023 y de la Ley Bases, finalmente fue confirmado como ministro en julio de 2024 con la creación, a través del DNU 585/2024, de la cartera de Desregulación y Transformación del Estado. De esta manera, el gabinete volvió a contar con ocho ministerios más la JGM. Cabe destacar que, en este cuarto gabinete, los ministros partidistas serían la abrumadora mayoría ocupando el 77%, mientras que los independientes caerían a su punto más bajo dentro de los elencos ministeriales de Milei con el 23%.

5° gabinete

El quinto gabinete de Milei no tuvo modificaciones en cuanto a la estructura, sino a la conformación del equipo ministerial. En septiembre, Russo fue sustituido como ministro de Salud por Mario Lugones, vinculado al asesor presidencial Santiago Caputo. A fines de octubre, Mondino renunció a la Cancillería debido a la presión del entorno presidencial, que se intensificó tras varias intervenciones en su ministerio, que incluyeron el desplazamiento de funcionarios de su confianza. Su reemplazo, Gerardo Werthein, venía de desempeñarse como embajador argentino en Estados Unidos. En esta quinta conformación del equipo ministerial, los independientes recuperarían un lugar alcanzando el 33% del gabinete.

Los cinco gabinetes a lo largo del tiempo

Las segundas líneas

El análisis de las segundas líneas del gabinete de Javier Milei revela que, en un esquema de gobierno reducido, los cargos de menor jerarquía formal adquieren una relevancia estratégica. Las 44 secretarías y dos vicejefaturas evidencian cómo LLA depende de otras fuerzas políticas para consolidar su gestión, destacándose especialmente la preeminencia del PRO, que controla el 44% de estos cargos. Esta fuerza, liderada por Mauricio Macri, se perfila como el principal socio político del presidente, lo que demuestra que su participación es indispensable para el funcionamiento del gobierno.

El PRO, con su destacada presencia en estas segundas líneas, no solo busca asegurar su influencia en la gestión, sino también capitalizar su colaboración en un contexto donde su destino parece ligado al éxito o fracaso de Milei. Sin embargo, la ministra Patricia Bullrich ofrece otra perspectiva. Según sus declaraciones, “LLA absorbió al PRO”. Esta afirmación sugiere que, más que un aporte del PRO al gobierno libertario, LLA estaría fagocitando a los cuadros técnicos y políticos que, en el pasado reciente, respondieron al macrismo.

En otro orden, destaca la significativa proporción de independientes (33%) en las segundas líneas ministeriales, reforzando en parte el relato fundacional libertario de no estar atados a los partidos políticos tradicionales, aunque los datos aquí expuestos indiquen lo contrario. En términos de representación, otras fuerzas políticas tienen una participación marginal: afiliados a la Unión Cívica Radical (UCR), y exfuncionarios del extinto Frente de Todos (FDT) y de Hacemos por Córdoba (HxC) ocupan cada uno el 4% de los cargos, mientras que el Partido Demócrata Progresista (PDP) y LLA tienen apenas el 2% cada uno.

Conclusión

Al cumplirse el primer año de gestión de Javier Milei, el mapa de su gabinete revela una dinámica marcada por la inestabilidad, con cinco reconfiguraciones sustanciales en la conformación ministerial. Esta alta rotación no parece ser un mero accidente, sino el correlato de dos factores entrelazados: por un lado, la notable fragilidad organizativa de La Libertad Avanza (LLA), sin cuadros propios que ocupen roles clave en la gestión, y por el otro, la influencia creciente de un socio experimentado como el PRO, que aporta técnicos y dirigentes con mayor rodaje institucional. 

De aquí, se desprende la siguiente disyuntiva:

1. La dependencia manifiesta del oficialismo hacia las figuras del partido amarillo sugiere un take over del PRO al gobierno, implicando un deslizamiento paulatino hacia una coalición menos homogénea de lo que se podría haber planteado inicialmente.

2. La inclusión de cada vez más figuras del PRO, en verdad, es un síntoma de la absorción que está realizando LLA de sus cuadros técnicos y políticos, fagocitando a la fuerza política fundada por Mauricio Macri.

En otro orden, la volatilidad ministerial no sólo responde a la precariedad política de LLA, sino que se inscribe en el estilo personalista del presidente. Las remociones y renuncias parecen operar como una herramienta de Milei para reafirmar su impronta: cuando un funcionario no cumple con las directrices trazadas desde la Presidencia, simplemente es desplazado. Esta lógica—cercana a un ensayo y error—refleja una visión donde la imposición de preferencias prima sobre la construcción de una arquitectura gubernamental estable y consolidada.

Este escenario, si bien complejo, no habilita conclusiones definitivas sobre el futuro de la administración. La constante recomposición del gabinete transmite señales contrapuestas: por un lado, evidencia el costo de la insuficiente institucionalización de LLA, obligado a “tercerizar” en otras fuerzas su capacidad de gestión; por otro, denota la voluntad presidencial de no ceder en la conducción, aun a riesgo de ampliar el margen de maniobra de aliados circunstanciales. Esta dependencia refuerza la idea de que el gobierno de Milei está sostenido por un delicado equilibrio entre colaboración y competencia interna.

La incógnita radica en cuánto tiempo puede sostenerse esta tensión entre el afán de imponer una visión política propia; la necesidad de recurrir a otras fuentes de legitimidad y experiencia, y la lealtad zigzagueante de los cuadros técnicos y políticos. En ese equilibrio inestable, se juega la capacidad del gobierno para cumplir con las promesas de un proyecto que—al menos en estos primeros pasos—no logra asentar un rumbo ni consolidar su núcleo de poder.