por Por Agustín F. García1 y Santiago Visdomine2
Introducción
“La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”. En su primer artículo, la Constitución nacional establece el federalismo como forma de gobierno para nuestra nación. Luego de innumerables batallas, tanto armadas como teóricas, los constituyentes eligieron dicho modelo organizacional para salvaguardar las autonomías provinciales y a su vez dejar plasmado en la carta magna que las provincias preexisten a la Nación.
Sin embargo, a diferencia del modelo estadounidense, el federalismo argentino se vió vulnerado por dos fenómenos. En primer lugar el poderío económico, geográfico y demográfico de la gran metrópoli Buenos Aires en relación con el resto de las provincias, y por el otro, la constante acumulación de poder del Estado nacional en detrimento de los estados provinciales. El primer fenómeno tuvo una gran variación a lo largo del SXX debido, en primer lugar, a la migración interna producto de la industrialización del Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), y por otra parte, a la incidencia que tuvo la acumulación de poder del Estado nacional. Visto desde la perspectiva actual, es difícil creer que el AMBA es una región especialmente favorecida teniendo en cuenta los niveles de pobreza que allí se encuentran en relación con el aporte a los ingresos nacionales que allí se generan. Si bien el Puerto de Buenos Aires aún es un factor clave para entender los altos niveles socioeconómicos de la CABA y algunos municipios colindantes, es también un hecho que tanto la Provincia de Buenos Aires como la Ciudad Autónoma, reciben muchísimo menos en términos coparticipables que lo que aportan. A su vez, es evidente que fueron muchas las provincias, especialmente las del norte argentino, que no lograron desarrollarse productivamente lo que llevó a la dependencia casi total de los ingresos provenientes del Estado nacional.
En la actualidad, este desequilibrio configura una dicotomía entre lo normativo (Argentina es un país federal en donde las provincias son preexistentes a la nación y tienen atribuciones que le son propias) y lo fáctico (las provincias argentinas en su gran mayoría dependen de las transferencias discrecionales y no discrecionales del Tesoro Nacional). Esta dependencia económica genera dependencia política, lo que conocemos popularmente como látigo y billetera, un mecanismo del Estado nacional para subordinar a los gobernadores a cambio de votos en el congreso nacional. Veamos algunos datos.
A octubre de 2023, de las 24 unidades subnacionales, los ingresos de ocho de ellas dependen en más de un 80% de las transferencias de la Nación. Entre las más dependientes se encuentran La Rioja (el 90,9% de sus ingresos provienen de la Nación), Formosa (90,5%), Santiago del Estero (87,3%), Corrientes (86,5%), Jujuy (85,2%) y Chaco (83,7%). A su vez, si tenemos en cuenta los aportes realizados a la masa coparticipable en relación con los recursos recibidos por ella, encontramos que la ciudad de buenos aires recibe solo $11 por cada $100 que aporta, seguida por Neuquén 59/100, Chubut 71/100 y Buenos aires 76/100. Por su parte, Córdoba, Santa Cruz, Mendoza y Santa Fe, se encuentran en la zona de equilibrio, es decir, reciben aproximadamente lo mismo que lo que aportan. En el otro extremo, podemos encontrar a Formosa, que por cada $100 que aporta a la masa coparticipable recibe $551 o Catamarca cuya relación es $425/$100.
Estos datos nos dejan hacer una primera conclusión: hoy el federalismo argentino se sostiene normativamente, en tanto la Constitución Nacional garantiza y defiende las autonomías provinciales y la preexistencia de las mismas al Estado nacional; políticamente, a través de las instituciones que equiparan a las provincias en su estatus de estados subnacionales, por ejemplo el Senado de la Nación; pero no económicamente, siendo que la mayoría de ellas dependen del Estado nacional para poder mantener sus cuentas y lejos están de tener un plan de desarrollo que les permita salir de esta situación.
La presidencia de Milei y su relación con las provincias
La presidencia de Javier Milei vio en este desequilibrio una oportunidad única. Su plan de ajuste no podría haber sido exitoso en términos políticos sin el apoyo de muchas provincias que, siendo todas de distinto color partidario respecto al gobierno nacional, aportaron votos para la aprobación de leyes como la Ley Bases, el sostenimiento del DNU 70, o la ratificación del veto de la Ley de Movilidad Jubilatoria y la Ley de Financiamiento Educativo. Desde que asumió, Milei dejó en claro que las provincias debían ajustar sus cuentas al igual que el Estado nacional, sin generar para su sostenimiento un plan de desarrollo que las haga viables en términos productivos. En la presentación del presupuesto nacional 2024, el cual al momento de escribir este informe todo indica que no será aprobado por decisión del Gobierno nacional, Javier Milei dijo: «es necesario que las provincias realicen un ajuste adicional de 60.000 millones de dólares» apuntando al objetivo de reducir el gasto público a un 25% del PIB.
Según la consultora ACM, “desde el inicio de la gestión libertaria las transferencias discrecionales cayeron en un 72,2% ajustado por precios, mientras que los envíos automáticos lo hicieron en un 13,2%, generando una caída combinada del 20,5%.” Es importante destacar como mencionamos en el informe de abril que “durante el último año del gobierno de Alberto Fernández, y en gran medida por la eliminación de la cuarta categoría del impuesto a las ganancias, la coparticipación cayó un 7,8% en términos reales respecto al 2022”. Los ajustes de ambas gestiones sumado a la franca retirada del gobierno nacional de la participación en la obra pública en las provincias, condujeron a una situación de debilidad inusitada de las provincias.
En este contexto, la relación política de los gobernadores con el presidente fue fluctuando durante todo el año. Comenzando con demandas judiciales, algunas de ellas por la afectación que supone el DNU 70/2023 y otras por recortes en las transferencias de fondos nacionales, provincias como Buenos Aires, La Rioja, La Pampa y Misiones Río Negro, Santiago del Estero y Chubut llevaron esta tención tanto a los tribunales de sus provincias como tambien, en algunos casos, ante la CSJN.
A medida que se consolidó legislativamente el Gobierno nacional y en tanto los números de popularidad se mantuvieron frente al ajuste que perjudicó especialmente a las clases medias y bajas, los gobernadores entendieron que debían dialogar para sostener a sus provincias frente al atropello nacional. El summum de ello, se vió el 9 de Julio de este año cuando 18 de los 24 gobernadores firmaron el “Pacto de Mayo”, un documento más bien simbólico que sentaba pautas básicas para la administración de las provincias como el déficit 0, la modernización previsional y laboral, y la rediscusión de la coparticipación federal, entre otras cuestiones.
Como mencionamos a principios del informe, la dependencia económica de las provincias es parte fundamental para entender la volatilidad política de sus gobernadores. De las 24 provincias, solo 9 provincias recibieron aportes discrecionales del Tesoro Nacional, entre ellas podemos encontrar a Catamarca, Misiones y Tucumán, provincias gobernadas por el peronismo, que hasta diciembre de 2023 respondieron al esquema del frente denominado Unión por la Patria (UxP) y que hoy resultan aliados indispensables para el Gobierno nacional a la hora de aprobar o frenar leyes en el congreso.
Centralizar para descentralizar: la renovación del regionalismo en Argentina
Como hemos visto hasta aquí, en el primer año de la presidencia de Javier Milei presenciamos momentos de mayor y menor acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobernadores. Como consecuencia de ello, hemos visto resurgir una suerte de cooperación a nivel provincial que se ha manejado con cierta independencia del gobierno nacional. Este escenario resulta comprensible considerando que La Libertad Avanza no posee ningún gobernador, pero no es suficiente para explicar la creación o el resurgimiento de las “regiones” en la República Argentina.
El Estado argentino contempla la creación de regiones en el artículo 124 de la Constitución Nacional, al otorgarles a las provincias la potestad de formarlas para promover el desarrollo económico y social, y establecer órganos para cumplir dichos objetivos. Actualmente, el país cuenta con cuatro regiones históricas: Región Cuyo (1988), Región Patagónica (1996), Región Centro (1998) y Región Norte Grande Argentino (1999), a las que se suma la recientemente conformada Región Litoral (2024).
Este federalismo cooperativo ha tenido avances y retrocesos en su desarrollo, especialmente en la última década, marcada por la polarización política. Por un lado, se evidenciaba un desequilibrio de fuerzas de UxP manteniendo la mayoría de las provincias y sumando aliados, y por otro, resaltaba la presencia de presidentes que formaban parte de esta lógica de polarización.
Este mapa político cambió drásticamente en 2024 con la irrupción de Javier Milei en el gobierno nacional y con el equilibrio de fuerzas generado en las elecciones provinciales. Por lo tanto, el escenario político provincial se encuentra atomizado en términos partidarios y solo un poco más equilibrado en términos de poder. Además, más allá de las simpatías o un mayor diálogo con el gobierno nacional, ningún gobernador pertenece al partido del presidente.
Frente al ajuste anunciado por Milei durante la campaña y llevado a cabo durante su gobierno y con esta nueva disposición del mapa político argentino, se abrió la posibilidad de reflotar o repensar este instrumento de ordenamiento y cooperación que contempla la Constitución con el nombre de “regiones”, para que las provincias puedan constituir plataformas intermedias que sirvan como recursos institucionales de cooperación entre provincias o de posicionamiento frente al gobierno nacional.
Patagonia
Una de las primeras regiones en reactivar su funcionamiento fue la Región Patagónica, integrada por Chubut, Neuquén, La Pampa, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego A.I.A. Convocando a dos “Reuniones de Gobernadores” en los primeros meses del año, esta región decidió mostrar unidad frente al gobierno nacional, con críticas a las políticas centralistas. Desde el comienzo del mandato libertario, los gobernadores han enfatizado su intención de ser consultados como región en decisiones nacionales que afecten al sur argentino. Esta postura quedó plasmada en un documento firmado por los gobernadores, en el cual destacaron su intención de defender los intereses de las “Provincias Unidas del Sur” en el contexto político actual.
Cuyo
Por su parte, la Región Cuyo, integrada por Mendoza, San Luis y San Juan, ha mostrado avances en la cooperación, reactivando su trabajo conjunto tras años de escasa actividad. Aprovechando que las elecciones pasadas dejaron a la región con gobernadores de afinidad política, han centrado su labor en temas como seguridad, educación y turismo. Además, han reactivado medios institucionales como los encuentros entre gobernadores y el Parlamento de Cuyo. Dado que mantienen una buena relación con el Gobierno nacional, esta plataforma se ha utilizado más para coordinar políticas que como instrumento de presión o posicionamiento.
Centro
La Región Centro, conformada por Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, también ha relanzado sus instancias de cooperación para fortalecer su presencia regional. Han renovado sus instituciones, reforzado su marca y destacado las contribuciones de estas provincias al país. La región ha adoptado una postura unificada contra las retenciones al campo, reclamando mayor equidad en la coparticipación y mayor inversión en obra pública por parte del gobierno nacional. Siendo una de las regiones más productivas y dinámicas, con cierto peso en el Congreso, sus encuentros han contado con la presencia de funcionarios nacionales.
Norte
Por otro lado, la Región Norte Grande Argentino, compuesta por Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Santiago del Estero, Salta, Tucumán y La Rioja, ha mostrado una postura crítica hacia el ajuste económico del gobierno nacional, argumentando que las provincias norteñas no pueden soportar más recortes presupuestarios. Sin embargo, también han mantenido cierta cooperación vertical con Nación, a través de reuniones con el Canciller y el BID para gestionar proyectos de inversión, y la participación de Guillermo Francos en sus encuentros de gobernadores.
Litoral
Finalmente, la Región Litoral, integrada por Santa Fe, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Misiones y Formosa, fue conformada en la segunda mitad del año con el objetivo de mitigar los efectos de las políticas nacionales que consideran perjudiciales para sus provincias. En sus primeros meses de existencia, la región ha organizado encuentros y reuniones de gobernadores con diputados nacionales para coordinar lineamientos frente al presupuesto 2025. Su proyecto central es la Hidrovía Paraná-Paraguay, cuya gestión ha generado preocupación tras la decisión del gobierno de Javier Milei de cerrar el Ente Nacional de Control y Gestión de la Vía Navegable y avanzar en su privatización, dejando fuera a las provincias ribereñas de la discusión.
Conclusión
El federalismo está en crisis, y a Milei le sirve. La diferencia de fuerzas entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales se deja ver a través del desequilibrio económico. La dependencia que tienen muchas provincias para con los aportes del estado nacional, hace que la autonomía de las mismas se vea gravemente vulnerada. En este escenario, Milei encontró la forma de crear un escudo legislativo para lograr éxito político en su gestión, y realizar el ajuste del que se jacta en cada aparición pública.
Frente a ello, algunas provincias buscan demostrar que pueden aportar significativamente a la reconstrucción del país pero a través del desarrollo de un modelo productivo que permita exportar y generar valor agregado. Para ello se necesita infraestructura, financiamiento, una legislación estable y voluntad política, todo lo que parece no querer aportar el estado nacional.
Podemos afirmar entonces que el impulso del regionalismo en Argentina encuentra su explicación en las condiciones políticas actuales, caracterizadas por el reordenamiento del mapa político que ha descontracturado las relaciones entre provincias y las tensiones de todas estas con Nación. Sin embargo, su existencia no se limita a estas circunstancias, ya que cada región persigue objetivos específicos que han impulsado los procesos de cooperación interprovincial.
Entre estos objetivos destaca la necesidad de afrontar conjuntamente las políticas económicas de ajuste, unificando posiciones y estrategias en torno a la definición del presupuesto, el reclamo de deudas de Nación con las provincias y la presión por fondos coparticipables. Asimismo, se busca avanzar hacia un federalismo centralizado que responda a un sistema federal desequilibrado. Ejemplos de ello son proyectos como el Corredor Bioceánico Central, que involucra a la Región Centro y la Región Cuyo, o la explotación de recursos como cobre y litio en el norte.
En conclusión, las regiones en Argentina están surgiendo de abajo hacia arriba, desde los acuerdos entre provincias, creando plataformas intermedias con cierto peso frente al gobierno nacional. La cooperación en 2024 ha sido predominantemente horizontal, con iniciativas impulsadas principalmente por las provincias, y sólo en contadas ocasiones ha intervenido la Nación para fomentar estas regiones o utilizarlas como medio de diálogo.
- Agustin García. Lic. en Ciencia Política (FSoc-UBA). Director de proyecto en la AGCBA. Miembro del Observatorio de Instituciones Políticas (OIP) y docente del Instituto Lebensohn. ↩︎
- Santiago Visdomine.Lic. en Ciencias Políticas (UCA). Investiga dinámicas subnacionales y procesos electorales. Colaborador del OIP – Lebensohn. ↩︎
Este artículo es parte de una entrega más extensa sobre el año de la presidencia de Javier Milei. Accedé a los otros dos acá.