Del filtro a la dispersión: cómo cambió el sistema electoral en 2025

Por Thiago Leis¹ y Santiago Visdomine²

Introducción

El ciclo electoral de 2025 puso a prueba un sistema de reglas distinto al que ordenó la competencia política durante más de una década. Tras el fracaso de la reforma integral incluida en la Ley Ómnibus, el oficialismo optó por una estrategia gradualista, pero de alto impacto: la suspensión de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) y la implementación nacional de la Boleta Única de Papel (BUP). Ambas decisiones reconfiguraron la forma en que se organiza la oferta electoral, se seleccionan candidaturas y se traduce el voto ciudadano en bancas legislativas.

En este apartado analizamos qué efectos concretos tuvo este nuevo esquema en las elecciones legislativas de 2025: el regreso a niveles de fragmentación similares a la etapa pre-PASO, las dificultades de coordinación partidaria en distintos distritos y el impacto del diseño híbrido de la BUP sobre el voto en blanco y la relación entre categorías legislativas. A partir de esa evidencia, abrimos también la discusión sobre los desafíos que plantea de cara a 2027 un sistema que, de mantenerse las reglas actuales, deberá combinar primarias, boleta única y un menú más amplio de cargos en disputa.

Función de las PASO en el sistema político argentino

La suspensión de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) para el proceso electoral 2025 constituye uno de los cambios institucionales más relevantes del sistema político argentino desde su creación en 2009. Las PASO, establecidas por la Ley 26.571, fueron diseñadas como un mecanismo de selección interna de candidaturas y como un instrumento orientado a ordenar la oferta electoral antes de la elección general. Su implementación introdujo una instancia competitiva previa en la que los partidos y coaliciones dirimían sus internas, limitando el número final de listas que participaban en la elección legislativa o presidencial.

Durante más de una década, las PASO cumplieron de manera consistente con ese propósito: la cantidad de listas presentadas en las primarias era sustancialmente mayor que la observada en la elección general, lo que refleja que la mayor parte de la fragmentación inicial se procesaba internamente y los partidos de escasa representatividad se filtraban.

Tomando como referencia las elecciones del período 2011–2023, el promedio del total nacional de listas presentadas en las PASO para la categoría de Diputados Nacionales asciende a 268,86, lo cual evidencia la magnitud de la competencia previa. Ese volumen inicial se reducía de manera significativa rumbo a las generales, donde la cantidad de listas por provincia tendía a concentrarse en un número acotado y relativamente estable de alternativas partidarias, mostrando para el periodo 2011–2023 un promedio de 125,57 listas.

Gráfico 1. Total de listas en competición general.

El efecto de la suspensión de las PASO en 2025

La modificación introducida por el Congreso Nacional mediante la Ley 27.783, que dispuso la suspensión de las PASO para el ciclo electoral 2025, alteró de forma sustantiva este esquema: la totalidad de la disputa entre sectores internos, partidos minoritarios y nuevas expresiones políticas se trasladó directamente a la elección general. En consecuencia, se observa un incremento notable en la cantidad de listas que compitieron en esta instancia, replicando niveles que históricamente correspondían a las primarias y no a la elección decisiva. Concretamente, la cantidad de listas a Diputado Nacional presentadas en la elección general 2025 asciende a 220.

La evidencia indica que la eliminación de las PASO no solo suprime un mecanismo de selección interna, sino que reintroduce en la elección general un grado de fragmentación similar al que antes quedaba contenido en la primaria, incrementando la cantidad de opciones electorales disponibles y debilitando la capacidad de coordinación electoral. Desde una perspectiva institucional, esto puede acarrear efectos relevantes sobre la representación, la formación de mayorías legislativas y la previsibilidad del sistema político. En un escenario en el que la competencia interna deja de procesarse previamente, la oferta electoral se torna más dispersa, lo que puede aumentar la volatilidad y complejizar la relación entre sistema de partidos y resultados legislativos.

Vuelta al patrón pre-PASO: comparación 2007, 2009 y 2025

El escenario de 2025 evidenció números similares a los de 2009 y 2007, los últimos procesos eleccionarios nacionales realizados bajo un sistema sin primarias obligatorias. En 2007, la cantidad total de listas registradas para la categoría de Diputados Nacionales alcanzó las 308, mientras que en 2009 ascendió a 227, cifras que se ubican en un rango comparable al observado en 2025.

La similitud entre estos ciclos electorales separados por más de una década refuerza la interpretación institucional de que las PASO funcionaron, durante su vigencia, como un mecanismo eficaz para ordenar y racionalizar la competencia partidaria antes de la elección general. Con su suspensión, el sistema retorna a un patrón estructural previo, caracterizado por una mayor proliferación de listas, una menor coordinación interpartidaria y una traslación de la competencia interna al propio comicio legislativo.

Impacto sobre la coordinación partidaria: casos provinciales

El peronismo, que había competido cohesionado en varias provincias, se disgregó en Salta, Chaco, Jujuy, San Luis y Entre Ríos debido a la incapacidad de procesar tensiones internas sin un mecanismo institucional que mediara la competencia, lo que derivó en la conformación de frentes separados y en la pérdida de cohesión territorial. Esta dinámica refuerza la pertinencia de preguntarse si la existencia de las PASO hubiera permitido contener esas disputas y preservar la unidad formal de dichos espacios.

Entre Ríos: ruptura ante la falta de canales institucionales

Al observar el caso del peronismo en la provincia de Entre Ríos, se advierte con claridad que la existencia de las PASO podría haber evitado la ruptura. La conducción partidaria decidió no habilitar listas de sectores internos que buscaban competir en la instancia orgánica, oficializando una única candidatura. Ante la imposibilidad de participar en la interna del partido y en un contexto donde la justicia electoral no actuó como árbitro eficaz, estos espacios quedaron sin canales institucionales para dirimir sus diferencias y optaron por competir por fuera del peronismo. Es razonable suponer que, de haber existido las PASO, dichos sectores habrían tenido un mecanismo legítimo para disputar posiciones sin recurrir a la fractura del frente.

Córdoba: fragmentación de Juntos por el Cambio

Otro caso ilustrativo es el de la provincia de Córdoba. Mientras que en las elecciones legislativas de 2023 la alianza Juntos por el Cambio había logrado un 22,40% de los votos, en 2025 sus tres principales partidos —Unión Cívica Radical, Coalición Cívica ARI y Propuesta Republicana— compitieron por separado, sin un marco institucional que ordenara la selección de candidaturas. El resultado fue una fragmentación significativa: la suma conjunta de las tres listas apenas alcanzó el 5,43%, evidenciando la pérdida de coordinación electoral y el impacto directo de la ausencia de un mecanismo como las PASO para contener disputas internas y sostener coaliciones amplias.

El PRO en las alianzas con La Libertad Avanza

También resulta pertinente preguntarse si, en un escenario con PASO, el PRO habría podido disputar candidaturas a La Libertad Avanza en aquellos distritos donde conformaron alianzas. En la práctica observada, el PRO se posicionó como uno de los principales perdedores del nuevo esquema electoral: al integrarse a frentes junto a LLA sin un mecanismo de primarias internas, quedó imposibilitado de competir por el liderazgo territorial y terminó relegado en la definición de candidaturas. Esta ausencia de competencia institucional limitó su capacidad de influencia y profundizó el proceso de debilitamiento organizacional del partido.

Escenario contrafactual: qué podría haber cambiado con PASO

Es posible que un escenario de elecciones 2025 precedidas por PASO no hubiera arrojado resultados sustantivamente distintos en términos de votos obtenidos por cada fuerza, pero sí es altamente probable que la conformación de las listas hubiese sido diferente de la observada. Ese cambio en la oferta electoral podría haber alterado la integración final de los bloques legislativos, modificando así la estructura del Congreso.

Un cambio de sistema de votación

Las elecciones legislativas nacionales de 2025 constituyeron un hito histórico en el sistema democrático argentino. Este evento marcó el debut de la Boleta Única de Papel (BUP) a nivel nacional, un cambio trascendental instaurado por la Ley 27.781 que reemplazó el tradicional sistema de boletas partidarias vigente desde la Ley Sáenz Peña. La implementación de este nuevo instrumento de votación, que se estrenó en un contexto de renovación parcial de ambas cámaras del Congreso, generó un intenso debate público y una expectativa considerable sobre su impacto en la transparencia, la equidad y el comportamiento del electorado.

El objetivo principal de este apartado es analizar en profundidad el funcionamiento y los efectos de la BUP en su primera aplicación nacional. Para ello, se examinarán brevemente las valiosas lecciones aprendidas de las experiencias subnacionales en las provincias de Córdoba, Santa Fe y Mendoza. Se contrastarán los diferentes modelos de boleta implementados y sus consecuencias directas sobre la conducta de los votantes, particularmente en lo que respecta al «efecto fatiga». Finalmente, se ofrecerá una prospectiva sobre los desafíos que enfrentará el sistema en comicios futuros de mayor complejidad, como aquellos que contemplen la reincorporación de las Elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) y la adición de más categorías en disputa, como las presidenciales.

Este análisis demuestra que el diseño del instrumento de votación es un factor técnico y político de primer orden, un elemento no neutral que influye de manera decisiva en el comportamiento del electorado y, en última instancia, en la configuración del poder político.

Fundamentos y Ventajas del Sistema de Boleta Única

El sistema de Boleta Única se ha consolidado como un tema central en la agenda de reformas electorales en Argentina. Su adopción busca responder a demandas ciudadanas por mayor transparencia, equidad y eficiencia en los procesos comiciales. Esta sección define sus características esenciales, explora sus variantes y sintetiza las ventajas que ofrece frente al modelo de boletas partidarias.

Encontramos una Boleta Única, si hay:

• Impresión y distribución con fondos públicos. El Estado, a través de la autoridad electoral, asume la responsabilidad de diseñar, imprimir y distribuir las boletas, garantizando un estándar de calidad y disponibilidad uniforme.
• Inclusión de todos los candidatos en una misma boleta. Toda la oferta electoral se presenta de manera consolidada en una única papeleta o en un conjunto de ellas por categoría.
• Entrega al votante por una autoridad pública. La boleta es entregada en mano al elector por la autoridad de mesa en el momento de la votación, dentro del establecimiento comicial.

En Argentina, las experiencias provinciales han dado lugar a dos modelos principales de BUP, cuya diferencia fundamental radica en la organización de la oferta electoral.

Tabla 1. Modelos de Boleta Única de Papel

La adopción de la BUP sobre el sistema tradicional de boletas partidarias presenta una serie de ventajas generales que han sido ampliamente documentadas y que motivaron su implementación a nivel nacional:

1. Garantiza la igualdad en la competencia. Al incluir a todas las agrupaciones políticas en un mismo instrumento oficial, se asegura que la totalidad de la oferta electoral esté presente en cada cuarto oscuro del país. Esto elimina la desventaja que sufrían los partidos más pequeños, con menos recursos para imprimir y fiscalizar la reposición de sus boletas.
2. Dificulta prácticas fraudulentas. El sistema elimina casi por completo el «robo de boletas» del cuarto oscuro y obstaculiza el «voto cadena», ya que la boleta que se introduce en la urna debe ser la misma que fue firmada y entregada por la autoridad de mesa.
3. Simplifica la acción del elector. Organiza la oferta electoral de manera clara y ordenada en una o pocas papeletas, en contraste con la multiplicidad de boletas partidarias dispersas en el cuarto oscuro, lo que facilita la decisión del votante.

Estas ventajas teóricas, sin embargo, se manifiestan de manera distinta según el diseño específico de la boleta. Para comprender sus efectos reales, es indispensable analizar su aplicación práctica en los contextos subnacionales que sirvieron de antecedente para la reforma nacional.

La Experiencia Subnacional: Lecciones de Córdoba, Santa Fe y Mendoza

Las experiencias de Córdoba, Santa Fe y Mendoza con la Boleta Única de Papel han proporcionado evidencia empírica crucial sobre los efectos de los distintos diseños en el comportamiento de los votantes. El análisis comparado de estos modelos permite identificar patrones claros y predecibles que resultan fundamentales para interpretar los resultados de la implementación nacional.

El Modelo Santafesino: Una Boleta por Categoría

El sistema implementado en Santa Fe desde 2011 se caracteriza por el uso de boletas separadas para cada categoría en disputa, diferenciadas por colores. Una de sus particularidades es la ausencia de una opción de «voto lista completa», lo que obliga al elector a realizar una marca individual por cada cargo que desea elegir. Este diseño fuerza al votante a tomar una serie de decisiones discretas e independientes, rompiendo la heurística de un único voto partidario y fomentando estructuralmente el corte de boleta.

El principal impacto de este diseño fue una marcada y sostenida tendencia al voto cruzado. Al presentar cada elección como una decisión independiente, el sistema facilita que los votantes elijan agrupaciones políticas distintas para diferentes cargos.

Los Modelos de Córdoba y Mendoza: La Oferta Consolidada

Tanto Córdoba (desde 2011) como Mendoza (desde 2023) adoptaron un modelo de Boleta Única de Sufragio (BUS) que consolida toda la oferta electoral en una sola papeleta. En este formato, las agrupaciones políticas se organizan en filas (Córdoba) o columnas (Mendoza), y las categorías a elegir se disponen en el eje contrario. Un elemento clave de este diseño es la inclusión de un casillero para el «voto lista completa», que permite al elector marcar una única vez para seleccionar a todos los candidatos de un mismo partido.

El impacto más significativo de este modelo, evidenciado en múltiples estudios, es un fuerte «efecto fatiga». Este fenómeno se deriva del aumento de la carga cognitiva que supone una boleta única y de gran tamaño. Votantes con menor información o interés político tienden a marcar únicamente la opción más saliente (gobernador) y a desentenderse de las categorías subsiguientes.

La evidencia de las provincias argentinas demuestra que la elección entre un modelo de boletas separadas y uno de boleta consolidada tiene consecuencias directas sobre el comportamiento electoral. La siguiente tabla resume los efectos contrastantes de cada sistema.

Tabla 2. Efectos de los diseños de boleta única sobre el voto en blanco y la gobernabilidad

La BUP Nacional, un Modelo Híbrido

El modelo de Boleta Única de Papel adoptado a nivel nacional para las elecciones legislativas de 2025 no fue una réplica exacta de ninguna de las experiencias provinciales. En su lugar, se optó por un diseño híbrido que combinó características de los sistemas de Mendoza y de Santa Fe, dando lugar a un instrumento con peculiaridades propias.

El diseño de la BUP nacional, utilizado para renovar bancas de diputados y, en ocho distritos, de senadores, se puede describir a través de los siguientes componentes clave:

• Organización. Toda la oferta electoral se presenta en una única papeleta, al igual que en Mendoza.
• Disposición. Las agrupaciones políticas están organizadas por columnas, un formato similar al de Mendoza. Cada columna agrupa a los candidatos de un mismo partido o alianza.
• Diferencia Crucial. El diseño nacional presenta la ausencia de un casillero de «voto lista completa». Comparte con Santa Fe el efecto de votar por categoría en competición obligatoriamente.

Este diseño híbrido crea una tensión inherente entre dos fuerzas opuestas. Por un lado, toma prestada la organización visual centrada en el partido del modelo de Mendoza, que estructuralmente incentiva el voto unificado. Por otro lado, al eliminar el casillero de lista completa, impone la mecánica de elección forzada por categoría del modelo santafesino, que fomenta el voto cruzado.

Qué dice la evidencia sobre el efecto fatiga y voto en blanco

Un primer indicador concreto del impacto del diseño de la Boleta Única de Papel nacional es la diferencia en el voto en blanco entre las categorías de senadores y diputados en los distritos que renovaron la Cámara Alta en 2025 (categoría superior, en este caso). La tabla 3 releva el porcentaje de votos en blanco en ocho provincias (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Chaco, Entre Ríos, Neuquén, Río Negro, Salta, Santiago del Estero y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur) para las elecciones legislativas de 2007, 2013, 2019 y 2025, discriminando por categoría.

Tabla 3. Votos en blanco en las ochos provincias que eligieron senadores y diputados nacionales en 2025 y repitieron en 2007, 2013 y 2019.

Tomando el promedio de esos ocho distritos, en los años en que se utilizó boleta partidaria tradicional la brecha de voto en blanco entre senadores y diputados fue baja y relativamente estable. En 2007, el voto en blanco para senadores promedió 11,2 % y para diputados 12,3 %, con una diferencia de apenas +1,1 puntos porcentuales. En 2013, los blancos promedios fueron prácticamente idénticos: 5,6 % en senadores y 5,7 % en diputados (brecha de +0,05 puntos). En 2019, el orden se invirtió levemente: 7,3 % en senadores frente a 6,8 % en diputados, con una diferencia de –0,5 puntos porcentuales.

Gráfico 1. Votos en blanco promedio en los ochos provincias que eligieron senadores y diputados nacionales en 2025 y repitieron en 2007, 2013 y 2019.

Al observar el gráfico 1, el cuadro cambia de manera nítida en 2025, con la implementación de la BUP nacional. En las mismas ocho provincias, el voto en blanco para senadores se ubicó en un promedio de 2,7 %, mientras que para diputados trepó hasta 7,8 %. La diferencia entre ambas categorías fue de +5,1 puntos porcentuales, un salto muy superior al observado en cualquiera de las elecciones previas consideradas.

Este patrón no se explica por un caso aislado, sino que se verifica de manera consistente en todos los distritos relevados: en las ocho provincias el porcentaje de voto en blanco es mayor en la categoría diputados que en senadores. La brecha mínima se registra en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (+2,5 puntos), mientras que en Chaco (+7,2 puntos), Entre Ríos (+6,5 puntos), Neuquén (+5,7 puntos), Río Negro (+5,2 puntos) y Salta (+6 puntos) la diferencia supera holgadamente los cinco puntos porcentuales. Incluso en provincias con niveles relativamente bajos de voto en blanco, como Santiago del Estero (+3,3 puntos) o Tierra del Fuego (+4,5 puntos), la segunda categoría exhibe incrementos significativos.

Estos datos son consistentes con la hipótesis de que el diseño híbrido de la BUP nacional introduce una carga cognitiva diferencial entre la primera y la segunda categoría en disputa. Mientras el elector parece resolver con relativa facilidad la opción en senadores, la categoría de diputados —ubicada en la misma papeleta, pero con una oferta más extensa y fragmentada— concentra una proporción significativamente mayor de votos en blanco. En términos comparados, el diseño tradicional de boleta partidaria había generado diferencias acotadas entre categorías legislativas; con la BUP, en cambio, la brecha se ensancha de manera sistemática.

Prospectiva Electoral: Desafíos Futuros con PASO y Múltiples Categorías

Si bien la implementación de la BUP en las elecciones legislativas de 2025 representó un paso exitoso y relativamente simple, los mayores desafíos para el sistema se presentarán en futuras elecciones de mayor complejidad, como las presidenciales y generales de 2027. La simplicidad del debut, con pocas categorías en juego y sin la instancia de las PASO, fue un factor clave que facilitó su adopción inicial.

El principal desafío a futuro es la multiplicidad de categorías. Analistas como Martín D’Alessandro advierten sobre el riesgo de un «efecto fatiga» magnificado cuando la boleta deba incluir no solo cargos legislativos nacionales, sino también las candidaturas a presidente, vicepresidente y parlamentarios del Mercosur. Este problema se agrava en las provincias que realizan sus elecciones locales de forma simultánea, lo que podría resultar en boletas de gran tamaño y complejidad, aumentando la probabilidad de errores y votos en blanco en las categorías menos visibles.

Otro factor crucial será el impacto de la reincorporación de las PASO. Las elecciones primarias añaden una capa de complejidad considerable al sistema de BUP. Una boleta para una PASO debe poder alojar múltiples listas internas dentro de la misma columna de una alianza o partido, lo que podría aumentar exponencialmente su tamaño y hacerla visualmente abrumadora, magnificando el riesgo de error y fatiga por parte del electorado. La ausencia de primarias en 2025 fue una de las claves que contribuyó a una implementación con menos complejidades operativas.

Para mitigar estos desafíos, diversos especialistas han propuesto una serie de ajustes y recomendaciones que deberían ser considerados para perfeccionar el sistema:

• Incorporar un casillero de «lista completa». Facundo Cruz, del Centro de Investigación para la Calidad Democrática (CICaD), ha sugerido esta opción como una forma de minimizar errores u omisiones involuntarias por parte de los votantes. Permitiría a quienes desean votar por un mismo partido en todas las categorías hacerlo con una sola marca, de manera sencilla y clara, reduciendo así el «efecto fatiga».
• Reforzar la capacitación ciudadana. Expertos como Pablo Garate, intendente de Tres Arroyos, enfatizan la necesidad de ir más allá de las campañas puntuales y desarrollar programas de información más profundos y sostenidos. Una capacitación adecuada es fundamental para reducir la incertidumbre y los errores de los votantes al enfrentarse a boletas más complejas y con más opciones.
• Realizar pruebas de usabilidad. CIPPEC ha subrayado la importancia de testear científicamente diferentes diseños de boleta antes de su implementación en elecciones de alta complejidad. Estas pruebas permiten evaluar qué formatos son más claros, intuitivos y accesibles para distintos grupos poblacionales, asegurando que el instrumento final refleje fielmente la voluntad del electorado y minimice los sesgos inducidos por el diseño.

La adaptabilidad y el perfeccionamiento continuo del diseño de la BUP serán, por lo tanto, determinantes para garantizar la legitimidad, eficacia y representatividad del sistema electoral argentino en los ciclos venideros.

Conclusión

La implementación de la Boleta Única de Papel en las elecciones nacionales de 2025 representó un avance significativo en materia de transparencia, equidad y eficiencia para el sistema electoral argentino. Sin embargo, el análisis de su debut, junto con las lecciones extraídas de más de una década de experiencias subnacionales, demuestra de manera concluyente que el diseño del instrumento de votación no es neutral: tiene un impacto directo, medible y predecible en el comportamiento electoral.

Los principales efectos observados, tanto en las provincias que ya contaban con Boleta Única como en la primera experiencia nacional de 2025, pueden sintetizarse en dos planos. En el plano comparado, la evidencia subnacional confirma que el diseño del instrumento de votación no es neutro: los modelos con boletas separadas por categoría tienden a fomentar el voto cruzado y a mantener niveles relativamente parejos de voto en blanco entre cargos, mientras que las boletas consolidadas incrementan la carga cognitiva del elector y elevan el riesgo de “efecto fatiga”. En el plano nacional, la comparación de los porcentajes de voto en blanco de 2007, 2013, 2019 y 2025 muestra que, con la BUP, la brecha entre senadores y diputados se amplía de forma inédita: de diferencias históricas inferiores a un punto porcentual se pasa a un salto promedio superior a los cinco puntos en las provincias analizadas.

En definitiva, la Boleta Única de Papel no es un destino final, sino el comienzo de un proceso de optimización continua. Su éxito a largo plazo no se medirá por su implementación en 2025, sino por la capacidad del sistema político para aprender, adaptarse y perfeccionar este instrumento en base a la evidencia, garantizando que la arquitectura del voto sirva, ante todo, para clarificar y potenciar la voluntad popular.

1. Coordinador del Observatorio de Instituciones Políticas (OIP) del Instituto Lebensohn. Lic. en Ciencia Política (FSoc-UBA) ↩︎
2. Lic. en Ciencias Políticas (UCA). Investiga dinámicas subnacionales y procesos electorales. ↩︎