Un presidente en minoría, un poder en expansión

1. La excepcionalidad como norma

Durante el primer año señalamos que el ritmo de emisión de DNU de Milei se asemejaba a momentos de crisis estructural. Al analizar el acumulado del bienio, la tendencia se confirma, aunque con matices entre años.

Según la sistematización del OIP (Gráfico 1), Milei dictó 50 DNU en su primer año de gestión y 35 en el segundo, acumulando 85 decretos en los dos primeros años. En la comparación con los presidentes desde Néstor Kirchner, solo es superado por Alberto Fernández (79 y 39, 118 en total) y por el propio Kirchner, que alcanza 66 y 56, 122 en total en los primeros dos años de su mandato. Los dos mandatos de Cristina Fernández de Kirchner muestran un uso mucho más acotado (12 DNU en el primer mandato, 23 en el segundo), mientras que Mauricio Macri, el gobierno no peronista más próximo, se ubica claramente por debajo con 34 DNU en el bienio inicial (17 por año) con minoría legislativa en ambas cámaras.

En otras palabras, aun con una caída relativa entre el primer y el segundo año, el uso de DNU bajo Milei sigue siendo estructuralmente alto en perspectiva comparada. A diferencia de los picos de Néstor Kirchner y Alberto Fernández —fuertemente asociados a contextos de crisis sistémicas (salida de la crisis 2001–2002 y pandemia de COVID-19)—, en el caso de Milei el uso intensivo del decreto aparece como una estrategia deliberada de gobierno en minoría, más que como una respuesta puntual a una coyuntura extraordinaria. El caso paradigmático es el DNU 70/2023, que opera como una “ley ómnibus por decreto”: interviene simultáneamente sobre regulación económica y comercial, contratos y relaciones de consumo, normas laborales, régimen de empresas públicas y organización administrativa, concentrando en un solo instrumento un volumen inusual de materias heterogéneas y atribuciones de alcance legislativo en cabeza del Poder Ejecutivo, eludiendo al Congreso en sus competencias sin explicitar de manera convincente la situación de emergencia que, en los términos legales exigidos para este tipo de decretos, justificaría su adopción.

El dato distintivo es que, medido en términos de volumen, Milei se ubica desde el inicio en el mismo rango que los dos momentos de mayor activación de DNU de la era democrática reciente, pero sin compartir el mismo tipo de shock exógeno. La “excepcionalidad” se vuelve regla: un Ejecutivo que elige gobernar tensionando el límite superior de su poder reglamentario para evitar los tiempos y los costos de negociación con el Congreso.

2. El Veto como «Muralla Fiscal»

En paralelo a los DNU, el gobierno profundizó el uso del veto presidencial como instrumento defensivo para blindar su programa fiscal y regulatorio frente a mayorías circunstanciales adversas en el Congreso. Si el DNU fue la espada del primer año, el veto se transformó en el escudo del segundo.

De acuerdo con la base de vetos elaborada por el OIP que se puede ver en el gráfico 2, en los primeros dos años de mandato Milei acumula 10 vetos, 9 de ellos vetos totales y concentrados en materias de alto impacto presupuestario (movilidad previsional, financiamiento educativo, moratoria, emergencias sociales y sanitarias, federalismo fiscal, entre otros). Esto equivale a aproximadamente un veto cada 73 días de gobierno en el bienio.

La comparación en términos de intensidad es elocuente: en sus primeros dos años de presidencia, Néstor Kirchner vetó 27 leyes, Cristina Fernández de Kirchner 16 en su primer mandato y solo 3 en el segundo, Mauricio Macri 5 y Alberto Fernández 7. Es decir, Milei ya supera en el bienio inicial el total de vetos de Macri y de Alberto Fernández en el mismo tramo, y solo queda por detrás de los picos de la etapa kirchnerista si se mira el número absoluto de leyes vetadas.

Si se observa la frecuencia promedio, el contraste se mantiene. En un bienio equivalente (730 días), Milei registra un veto cada 73 días, frente a 162 días por veto en el caso de Macri y alrededor de 112 días por veto en Alberto Fernández.

El rasgo distintivo del ciclo mileísta no es solo la cantidad, sino el tipo de uso: un veto casi exclusivamente total, orientado a bloquear decisiones del Congreso percibidas como amenaza directa al objetivo de equilibrio fiscal. Este patrón respalda la hipótesis de que el veto funciona como “muralla fiscal”: más que un instrumento de corrección puntual, se vuelve una línea de defensa frente a iniciativas legislativas que buscan compensar, modular o revertir los efectos del ajuste.

Tomados en conjunto, el alto volumen de DNU y la intensidad del veto total delinean una presidencia que expande al máximo sus poderes unilaterales en un contexto de minoría parlamentaria, desplazando la negociación con el Congreso a márgenes cada vez más estrechos y condicionados por el programa de ajuste.

3. El “escudo legislativo” y la arquitectura de mayorías

Como se repasó en el informe del primer año, el presidente operativizó un “escudo legislativo” a partir de la construcción de sus “87 héroes”: un núcleo de legisladores propios y aliados dispuesto a sostener la agenda del Ejecutivo en votaciones decisivas, en particular cuando se trató de defender vetos o respaldar DNU controvertidos.

Para analizar esa arquitectura, se agrupan los bloques parlamentarios según su comportamiento dominante frente al gobierno:

• Oficialismo: La Libertad Avanza y fuerzas directamente alineadas, que actúan como base orgánica del Ejecutivo.
• Aliados: bloques que, sin integrarse formalmente al oficialismo, acompañan sistemáticamente las iniciativas clave del gobierno y cumplen un rol central en la conformación de mayorías tácticas.
• Oposición dialoguista: bancadas que mantienen una identidad opositora, pero que han convalidado parcialmente la agenda oficialista en votaciones específicas, en función de acuerdos coyunturales o intereses subnacionales.
• Oposición recalcitrante: bloques que han asumido una posición de rechazo sistemático frente a las iniciativas más relevantes del Ejecutivo.

Las tablas 2 y 3 dan cuenta de la composición de la Cámara de Diputados y del Senado hasta el recambio legislativo de medio término, ordenadas según esta tipología. De este modo, se visualiza el “escudo legislativo” no solo como un número (los 87 votos), sino como una coalición ampliada de oficialistas, aliados y dialoguistas que, durante el primer año, resultó suficiente para sostener los vetos presidenciales y evitar que las insistencias parlamentarias alcanzaran los dos tercios necesarios.

4. Grietas en el escudo

Sin embargo, el segundo año expuso los límites de esta estrategia. La narrativa de continuidad se resquebraja levemente cuando se observa que el control del Ejecutivo sobre el proceso legislativo no es absoluto: el “escudo legislativo” empezó a mostrar filtraciones.

Existen precedentes recientes en los que el Congreso logró imponerse, como muestra la tabla 4. En las leyes referidas a la “Emergencia nacional en discapacidad” y la “Emergencia sanitaria de la salud pediátrica”, a pesar del veto total del presidente, la insistencia parlamentaria tuvo resultado positivo. No se trató de iniciativas marginales, sino de normas con alto impacto simbólico y social, que pusieron en tensión la prioridad absoluta del ajuste frente a demandas de protección de grupos vulnerables.

Estos conflictos se vieron alimentados por la mala relación que el Ejecutivo cosechó con los gobernadores durante el año electoral. Muchos apoyos de los sectores “dialoguistas” se vieron amenazados en sus distritos, en un contexto de competición por cargos subnacionales y conflictos por recursos. En ese escenario, el costo político de sostener vetos sobre emergencias sociales y sanitarias aumentó para legisladores que dependen de electorados locales y de redes territoriales provinciales.

El contraste entre bienios es claro: mientras que durante el primer año las insistencias por parte del Congreso resultaron en su totalidad negativas, en 2025 se registra una mayoría de insistencias positivas. Es decir, el Congreso comenzó a construir, al menos en temas sensibles, mayorías de dos tercios capaces de sobrepasar la “muralla fiscal” levantada por el veto presidencial.

5. De la “muralla fiscal” a la guerra de trincheras presupuestaria

Frente a estas derrotas puntuales, el Poder Ejecutivo activó un mecanismo administrativo de última instancia: suspender la aplicación de las normas “hasta que el Congreso asigne fondos específicos en el presupuesto nacional”. Es decir, trasladar la disputa desde el plano legislativo al terreno de la ejecución presupuestaria.

Esta maniobra revela una nueva fase en la relación de fuerzas, una guerra de trincheras en la que, cuando el “escudo legislativo” ya no alcanza para frenar una ley en el recinto, el Ejecutivo recurre a la asfixia presupuestaria o a la no implementación como modo de preservar su programa fiscal. El Congreso logra imponer la ley, pero el Ejecutivo conserva capacidad para vaciarla de contenido en la etapa de ejecución o condicionar su vigencia a decisiones futuras de asignación de recursos.

6. Consideraciones finales y balance para el tercer año

Mirado en perspectiva, los dos primeros años de Milei muestran un patrón de presidencia en minoría que tensiona al máximo sus poderes unilaterales: alto uso de DNU para legislar sin Congreso, veto total como “muralla fiscal” frente a mayorías circunstanciales adversas y, cuando el escudo legislativo se resquebraja, desplazamiento de la disputa a la arena presupuestaria y administrativa.

Con el recambio parlamentario y la consolidación de una nueva mayoría, es esperable que las dinámicas presidenciales de poderes unilaterales se reacomoden. El pedido de sesiones extraordinarias para contar por primera vez con un presupuesto propio en dos años y avanzar en reformas que se habían frenado en la justicia, como la laboral, sugiere un giro táctico: el Ejecutivo buscará esta vez por la vía parlamentaria lo que no pudo por decreto o por la presunción de un rechazo del Congreso. Queda por preguntarnos si, aún contando con la primera minoría en la Cámara de Diputados y una minoría robusta en la Cámara de Senadores, el presidente seguirá utilizando los poderes unilaterales que definieron su primer bienio con el Congreso.

¿POR QUÉ ANALIZAR EL GABINETE PRESIDENCIAL EN ARGENTINA?

En Argentina, los presidentes cuentan con una de las atribuciones más decisivas del régimen presidencialista. Tienen un control casi absoluto sobre la conformación y reorganización de su gabinete de ministros, es decir, pueden designar y destituir a sus ministros sin necesidad de consultar con otros actores institucionales. 

Este poder se ejerce de manera exclusiva y unilateral, y se proyecta también sobre la estructura misma del gabinete, que puede ser reorganizada a voluntad presidencial mediante la creación, fusión o eliminación de ministerios. En la práctica, esta discrecionalidad se ve reforzada por el uso recurrente de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) que permiten rediseñar el organigrama estatal sin condicionamientos formales. 

La amplitud de estas facultades convierte a la conformación del gabinete en un instrumento privilegiado del Ejecutivo para moldear el funcionamiento del gobierno y orientar su agenda estratégica.

La designación de los ministros no es un acto administrativo, sino una decisión eminentemente política que envía señales claras sobre el proyecto presidencial. Cada nombramiento revela qué prioridades se buscan impulsar, qué conflictos se pretende gestionar, qué sectores se intentan incorporar y qué estilo de conducción se desea transmitir. Al mismo tiempo, la selección de ministros determina la capacidad del gobierno para implementar políticas públicas. Define quiénes tienen la responsabilidad de diseñar programas, coordinar burocracias complejas y sostener la coherencia de la acción estatal. En este sentido, el gabinete actúa como un puente entre la voluntad presidencial y la capacidad real del Estado para ejecutar decisiones.

El gabinete también cumple un papel central en la construcción de gobernabilidad. En un sistema político caracterizado por la fragmentación partidaria y la necesidad de tejer acuerdos legislativos, los presidentes utilizan los cargos ministeriales para negociar apoyos, integrar aliados, contener tensiones internas o compensar a actores estratégicos como sindicatos, sectores empresariales o gobernadores. La composición del gabinete puede reforzar la cohesión de una coalición oficialista o, por el contrario, exponer sus fisuras. Asimismo, el gabinete funciona como un dispositivo para reducir los riesgos de desalineamiento dentro de la burocracia estatal, asegurando que los principales responsables de las políticas públicas respondan de manera directa al jefe de Estado.

En general, los mandatarios enfrentan un equilibrio permanente entre tres tipos de objetivos: mantenerse en el cargo, llevar adelante su agenda de políticas y conservar o ampliar el apoyo electoral. La selección del gabinete refleja ese juego de tensiones. Según el contexto, los presidentes priorizan ministros con peso político para asegurar la estabilidad legislativa, perfiles técnicos para garantizar capacidad de gestión o figuras leales para mantener el control interno y evitar desviaciones en la implementación de políticas. De allí que los gabinetes sean, al mismo tiempo, una expresión del proyecto presidencial y un indicador de cómo se concibe el ejercicio del poder. 

El recurso del gabinete se convierte así en una poderosa prerrogativa exclusiva del presidente que le permite al presidente en Argentina manejar la agenda política, asegurar la gobernabilidad, forjar alianzas, saldar deudas políticas, enviar señales estratégicas, priorizar temas de importancia y definir su estilo de gobierno.

EL GABINETE EN PERSPECTIVA HISTÓRICA

Desde su inicio, el Gobierno de Javier Milei se caracterizó por una elevada inestabilidad en los cargos vinculados a la administración pública, tal como se documentó en informes previos del Observatorio de Instituciones Políticas del Instituto Lebensohn (Las instituciones de la democracia bajo la lupa y Del salto al vacío a la construcción del poder). En este marco, el gabinete de ministros atravesó modificaciones constantes derivadas del recambio de funcionarios, así como de la creación y eliminación de ministerios. De forma paralela, la planta política del Sector Público Nacional, contabilizada desde el rango de subsecretario en adelante, registró 185 renuncias en 724 días de gestión (al 3 de diciembre de 2025), según datos compilados por el politólogo Pablo Salinas, lo que equivale a un funcionario desplazado cada cuatro días de gobierno, un fenómeno sin precedentes desde 1983.

Esta inestabilidad debe leerse también a la luz del origen político del gobierno. La victoria de Milei no derivó de una coalición preexistente ni de una estructura partidaria robusta, sino de una alianza construida para la segunda vuelta entre La Libertad Avanza y un sector de Juntos por el Cambio, cuya fórmula presidencial, encabezada por Patricia Bullrich y Luis Petri, terminó integrada al gabinete. Este acuerdo electoral improvisado, sin anclaje orgánico previo, condicionó desde el comienzo la conformación del gabinete y explica parte de su heterogeneidad inicial.

En este contexto, la unidad de análisis seleccionada para examinar el gabinete fue el individuo en el cargo, lo que implica que quienes ocuparon sucesivamente distintos puestos fueron contabilizados tantas veces como funciones desempeñaron. Asimismo, en el caso de este análisis se decidió computar por duplicado a Petri y Bullrich debido a su cambio de afiliación partidaria hacia la fuerza presidencial, que recién se constituyó como partido político de orden nacional hacia fines de 2024. Para la construcción de la base de datos se utilizaron diversas fuentes públicas, tales como redes sociales personales, currículos oficiales y registros periodísticos, entre otras.

En perspectiva histórica, los datos cuantitativos permiten situar al gabinete de Milei respecto de todas las presidencias desde 1983. En términos comparados, el presidente exhibe uno de los niveles más bajos de representación partidaria en su gabinete: solo el 19% de sus ministros pertenece a su fuerza política, muy por debajo de lo registrado en gobiernos no coalicionales como los de Alfonsín (83,9%), Menem (76,5% y 77,8%) o Kirchner (89,5%). Incluso administraciones de coalición sometidas a fuertes tensiones internas, como la de De la Rúa, mantuvieron una proporción mayor de ministros del partido presidencial (66,7%). El contraste se profundiza si se considera que Milei conduce el gabinete más pequeño desde 1983, pero con una proporción elevada de ministros provenientes de otros partidos (31%) y de aliados externos (19%). Esta configuración revela una estrategia basada más en la cooptación y el ensamblaje de apoyos circunstanciales que en la construcción de un gabinete partidario tradicional. En consecuencia, el gobierno de Milei se presenta como un caso atípico dentro del presidencialismo argentino, es decir, un Ejecutivo con fuerte poder de designación, pero con una base partidaria reducida y dependiente de acuerdos con actores ajenos para sostener su coalición de gobierno.

LOS GABINETES DE MILEI

Ahora bien, cuando se examinan en detalle la conformación inicial del gabinete y sus posteriores reconfiguraciones, el proceso de reclutamiento ministerial permite distinguir tres grandes criterios de selección presentes en el gobierno de Milei. El primero remite a la confianza personal e ideológica, generalmente asentada en trayectorias compartidas o en vínculos construidos en ámbitos previos al acceso al poder. En este grupo se ubican Nicolás Posse y Guillermo Francos, ambos con pasado en el Grupo Eurnekian, espacio donde también trabajó el propio Milei, así como Sandra Pettovello, según ha investigado el periodista Juan González. En una escala menor puede incluirse también a Mariano Cúneo Libarona, quien brindó asesoramiento jurídico al mismo conglomerado empresarial. El caso de Francos resulta particularmente significativo porque condujo el Ministerio del Interior y la Jefatura de Gabinete, dos áreas para la que su experiencia en distintos niveles de la administración pública lo hacía funcional, sino también por su trayectoria empresarial, desde donde estableció el vínculo original con Milei y que reforzó su posición como figura de confianza del presidente.

El segundo criterio de reclutamiento se manifestó en la incorporación de actores vinculados al sector financiero y con participación previa en el espacio de Cambiemos/Juntos por el Cambio, como Luis Caputo y Santiago Bausilli, ambos con experiencia en el área de Finanzas durante la gestión 2015-2019. Su inclusión evidencia una dinámica recurrente en áreas estratégicas del gobierno: la “puerta giratoria” entre el sector privado y la función pública. La presencia de funcionarios estrechamente asociados a intereses económicos específicos en carteras reguladoras plantea riesgos para la autonomía del diseño de políticas y se inscribe en una visión que tiende a equiparar gestión pública y privada, bajo la premisa de que la reducción de la intervención estatal constituye el mecanismo más eficiente de regulación social.

Por último, aparece un tercer criterio basado en la cooptación de dirigentes provenientes de otros partidos. En este grupo se encuentran Luis Petri y Patricia Bullrich, así como Federico Sturzenegger y Diego Santilli. Los primeros fueron incorporados dado su apoyo en al balotaje; Sturzenegger se alineó rápidamente con Milei por cercanía ideológica y por el aval a implementar una agenda de desregulación del Estado que el ex presidente del Banco Central venía trabajando desde la campaña 2023 de Juntos por el Cambio, y, finalmente, Santilli llega al gabinete como una forma de continuar el sangrado político de Mauricio Macri.

En el gabinete inicial de Milei, se puede encontrar que, pese a la amplia discrecionalidad presidencial para definir su equipo, la debilidad de un oficialismo sin implantación territorial ni experiencia administrativa relevante dió lugar a un gabinete atípico. En su primera conformación, dado que La Libertad Avanza (LLA) no existía como partido, fue el primer gabinete desde el retorno de la democracia en no tener ministros partidistas del presidente. Por tanto, no reflejó la estructura de un partido gobernante, sino la convergencia limitada de referencias individuales alineadas con la agenda del presidente. 

Así, desde el comienzo, la fragilidad partidaria del oficialismo quedó compensada por el poder presidencial de designación, que se convirtió en el principal mecanismo para conformar un equipo funcional a sus objetivos. Por ello, las turbulencias políticas de 2024 evidenciaron las dificultades de gobernar sin una base partidaria robusta. Las cuestiones parlamentarias, los conflictos internos en La Libertad Avanza y las tensiones con la oposición llevaron al presidente a recurrir a su poder de remoción como herramienta de control político, generando rotaciones significativas en áreas clave. La salida de ministros con escaso capital político o limitada capacidad negociadora fue compensada con el cambio de Guillermo Francos a jefe de Gabinete, intentando instalar una narrativa proclive al acuerdo político para avanzar con la agenda de gobierno. Además, este proceso reflejó una adaptación acelerada: ante la debilidad legislativa, Francos intentó articular acuerdos, moderar tensiones y aportar previsibilidad administrativa. Sin embargo, encontró grandes límites frente a dos extremos del “Triángulo de Hierro”, es decir, el asesor Santiago Caputo y la secretaria General de la Presidencia, Karina Milei. 

No obstante, tras la victoria electoral de medio término y la consolidación de LLA como partido de orden nacional, el gabinete experimentó una nueva reconfiguración que reúne una dirigentes del partido presidencial, otros cooptados del PRO, la base de apoyo financiera y perfiles no partidistas vinculados a la cercanía presidencial o a otros actores que forman parte del elenco gubernamental. 

En perspectiva, los tres momentos analizados revelan un patrón consistente: la ausencia de una base partidaria sólida obliga al presidente a utilizar su amplia discrecionalidad institucional para construir un gabinete híbrido, cambiante y dependiente de alianzas externas. La fortaleza presidencial en materia de designación y remoción no se traduce en cohesión política, sino en una dinámica de adaptación continua para garantizar supervivencia, compensar déficits de capacidad estatal y sostener la viabilidad de su agenda. El gabinete funciona así como un dispositivo destinado a suplir las limitaciones estructurales del oficialismo y, simultáneamente, como un indicador del modo en que Milei procura ensamblar una coalición de gobierno que no surge de su partido, sino de la incorporación sucesiva de actores que no le son propios. En este sentido, el gabinete de Milei se distingue de las experiencias presidenciales previas por su baja densidad partidaria y su marcada dependencia de acuerdos transversales, lo que convierte la discrecionalidad presidencial en un instrumento indispensable para sostener la gobernabilidad.

CONCLUSIÓN

El análisis del gabinete de Javier Milei permite comprender con claridad la dinámica estructural que atraviesa su presidencia: una combinación singular entre un poder presidencial extraordinariamente amplio para designar y remover ministros y, al mismo tiempo, una debilidad partidaria que limita la capacidad de construir un gabinete orgánico y estable. Esta dualidad obliga al Ejecutivo a recurrir permanentemente a mecanismos de improvisación, cooptación y negociación para sostener su coalición de gobierno, lo que convierte al gabinete en un espacio de reemplazos sucesivos, incorporación de actores externos y distribución táctica de cargos.

Milei encabeza el gabinete con menor densidad partidaria desde 1983 y presenta niveles atípicos de representación propia, con una proporción significativa de ministros provenientes de otros partidos, no partidistas que representan el apoyo de otros actores o de vínculos personales previos. Esta configuración no responde a un diseño programático consolidado, sino a la necesidad de compensar las limitaciones orgánicas de La Libertad Avanza, una fuerza que recién está construyendo su implantación territorial, pero que todavía carece de cuadros administrativos capaces de abastecer la demanda de cargos estratégicos. En consecuencia, la discrecionalidad presidencial se convierte en el principal recurso para reclutar funcionarios, sellar acuerdos de coyuntura y asegurar apoyos mínimos en el Congreso.

Las tres etapas que atravesó el gabinete (la conformación inicial sin partido, las turbulencias de 2024 y la reconfiguración tras la elección de medio término) muestran un patrón coherente: la persistencia de un gabinete híbrido, fragmentado y dependiente de actores que no provienen del oficialismo. De este modo, el gabinete de Milei revela una lógica de gobierno centrada en la discrecionalidad presidencial como herramienta indispensable para mantener la gobernabilidad. 

A diferencia de las experiencias presidenciales previas, la composición ministerial no expresa la identidad de un partido gobernante ni la estabilidad de una coalición duradera, sino el esfuerzo permanente del Ejecutivo por ensamblar apoyos, gestionar tensiones y dotar de viabilidad política a un proyecto que carece de base orgánica robusta. El gabinete se convierte, en definitiva, en el espejo más fiel de las fortalezas y debilidades de la presidencia de Milei y en un indicador clave del modo en que se ejerce el poder en un contexto de transformación del sistema político argentino.